采购需求编制案例探析

为了更清晰准确地掌握采购人提出的采购需求中存在的问题，以进一步提高集中采购机构编制采购需求的质量和专业服务保障能力，本文作者通过一些具体案例分析了采购需求提出中的一些常见问题并提出了解决问题的对策建议。

确定采购需求是实现采购目标的基础性工作，是采购人采购决策的依据，也是供应商响应和报价的基础，会直接影响采购的成效。为了更清晰准确地掌握采购人采购需求中存在的问题，进一步提高集中采购机构编制采购需求的质量和专业服务保障能力，笔者通过具体案例的形式进行分析。

一

常见问题

通过对近几年财政部投诉或监督检查处理决定、国采中心被质疑投诉项目，以及财政部指导性案例的收集整理，采购人提出的采购需求中主要存在以下问题。

（一）问题一：指定品牌型号或供应商

某单位通讯建设采购项目。采购需求对租用传输光缆及设备的线路铺设部分技术要求为“中间测试跳接点地址为XX社区、XX街道、XX学校、XX路、XX队等”。质疑人称：“据我司和XX当地联通、电信、移动三家运营商多方联系、确认，反馈结果为运营商均没有符合采购文件中要求的中间测试跳接点地址，该线路的所有权和资产权均归属XX通信工程有限公司，”且对方明确表示，“无法向其他方提供，已在本项目首次投标时向某投标人完成授权，因此，本项目无法再向包括我司在内的其他第三方进行授权，构成了以不合理条件指向特定供应商，限制或排斥其他潜在供应商的情形。”

（二）问题二：提出与项目需求无关的资质要求或评分指标

某单位X光机采购项目。投诉事项中的一项内容为：招标文件将“具备民用航空安全检查设备使用许可”设置为打分条款，不满足扣4分，属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形。财政部门答复，本项目采购的X光机用于对货物进行安全检查，部分用于机场，部分用于港口、公路口岸等。根据《民用航空安全检查规则》（交通运输部令2016年第76号）第二十一条的规定，用于民航安检工作的民航安检设备应当取得“民用航空安全检查设备使用许可”。若非应用于民用机场，将“民用航空安全检查设备使用许可”设置为技术条件进行评审，属于“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”的情形。

（三）问题三：项目需求、系统功能、性能指标描述不清，甚至没有明确

某单位中心机房升级改造采购项目。采购需求中，是否组织现场考察为“否”。在详细评审标准表主观分的需求理解中，“投标人对用户需求理解透彻，明确系统的建设要求和目标，了解系统建设现状，完全响应用户需求及建设要求，能够提供方案设计材料，包含但不限于机房平面布局图、配电系统图或电气原理图等，且完全满足站点设备布置要求及使用要求，得3分”。按照评分标准，只有完全满足并且提供了机房平面布局图、配电系统图或电气原理图等设计方案后，才能得到满分。但是本项目并没有组织安排现场考察，也没有提供相关的初步设计和图纸等相关资料，导致如果没有其他渠道从用户处获取相关资料，根本没有办法做到采购需求中的要求，也即无法得到相应评分。

（四）问题四：指标参数设置不科学或错误

某单位装备物资采购项目。其中采购的可手持摄像机要求在满足4K动态拍摄分辨率的前提下同时支持30倍光学变焦，质疑人称：“目前市场上索尼、松下、佳能等常见产品，在4k动态拍摄精度下，都无法支持30倍光学变焦。采购人对该指标要求做了修改更正，属于提出的采购需求不符合市场产品参数要求，未按规定认真开展采购需求调查。”

（五）问题五：要求投标人或产品的入市时间、市场占有率、市场排名等

某单位安全体系建设采购项目。采购需求中入侵检测系统设备产品的评分指标项“市场份额”要求“市场占有率连续近3年不应低于前5名，提供市场占有率有效证明材料并加盖厂商公章”，市场占有率排名实际上是市场规模，会造成对中小微企业和新成立企业的限制性条件，不符合政府采购扶持中小企业的精神，该指标项要求内容属于变相将供应商的规模条件作为评审因素。

（六）问题六：将特定行政区域或特定行业案例、业绩、荣誉等作为资格要求或打分项

某单位保安服务采购项目。投标人资质要求规定了“供应商须具有1个（含）以上合同金额在100万元（含）以上的同类保安项目业绩”。由于合同金额与营业收入具有直接的关联性，实质上属于以营业收入排除或限制中小企业进入政府采购市场，构成“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形；招标文件还将“AAA重服务守信用单位”“AAA重质量守信用单位”“AAA诚信经营示范单位”“AAA重合同守信用单位”“信用中国”守信红名单等作为评审因素设为评分项，这些荣誉与货物服务的质量不直接相关，并且暗含对供应商的规模和经营年限的要求，不建议作为评审因素。   

（七）问题七：要求投标人或厂商有特定的行业、会员等资格

某单位物业管理服务采购项目。评审因素中要求“投标人成立党组织、团组织和工会组织的得3分，缺少一个减1分，需提供公司注册地党（工）委的批复”。成立党、团、工会组织与项目的具体特点和实际需要不相适应，与履行合同内容无关，同时也构成以不合理的条件对新成立的小企业、非公企业实行差别待遇或者歧视待遇，不建议设置成评审因素。

（八）问题八：将已取消的行政许可资质作为评审因素

某信息中心智慧云采购项目。招标文件要求测试机构资质和检测能力具有“中国国家认证认可监督管理委员会颁发的资质认定授权证书(CAL)”，财政部门认定：根据《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）、《检验检测机构资质认定管理办法》等相关规定，有关产品质量检验机构的授权（CAL）已被取消。已取消的行政许可资质不能再作为供应商的资格门槛和实质性条款，也不建议作为评分条件，否则对取消行政许可资质后成立的新企业构成歧视待遇或差别待遇。

（九）问题九：将本地化服务机构设置为评分项

某指挥中心升级改造采购项目。招标文件服务内容要求“需提供本地化服务，采购单位省外公司提供本地服务网点证明”，采购人要的是优质服务，不能要求投标人在投标前具备本地化条件，中标后提供本地化服务也不应限制形式，而是能达到采购需求中要求的服务能力，不能设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍。

（十）问题十：将投标人或投标产品的强制资质作为技术参数评分

某医院网络和安全设备采购项目。采购需求中涉及网间互联的汇聚交换机，在该产品设置的评分项指标“产品资质”处要求“提供电信设备进网许可证”，《中华人民共和国电信条例》（中华人民共和国国务院令第291号）要求接入公用电信网的电信终端设备、无线电通信设备和涉及网间互联的设备，必须符合国家规定的标准并取得进网许可证。该项目采购的汇聚交换机属于涉及网间互联的设备，要求提供的电信设备进网许可证属于强制性资质，而强制性资质的要求是不能偏离的，投标文件必须全部满足，这个要求通常为一票否决因素，不建议再作为评分项。

（十一）问题十一：提出国内权威机构未引入的国外机构颁发的资质、认定要求

某大学网络空间安全建设采购项目。投标人资质要求“投标人具有CMMI5得1分，没有不得分”，而CMM/CMMI认证是由美国卡内基梅隆大学的软件工程研究所(CMUSEI)提出的，其只是一个评估的依据和一个过程改进的框架，并不是一个标准，同时，通过这个认证需要一笔不小的开支，这对一些小企业来说是较重的负担，若没有特殊要求，不建议使用国内权威机构未引入的国外机构认证。另外，CE认证是欧洲大陆对各类产品的强制认证；RoHS是欧洲大陆对电子产品的有毒有害物质进行管控的强制要求；FCC是带电的产品进入美国市场强制认证；UL是美国市场自愿性认证，针对产品和材料的安全方面认证；能源之星（Energy Star）认证是美国能源部和环保署推动的计划，是自愿性认证。

（十二）其他易出现的问题

采购需求中还经常有前后不一致或内容矛盾、重复打分的问题；将非国家或行业的资质、标准，只是采购人内部未公开的受控文件的要求内容设置为评审因素；将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求；关键技术指标设置过多，导致竞争不够充分而废标；要求不同类别的产品必须为同一品牌或不同产品厂家出具相互兼容性证明；涉及涉密内容等问题。

二

原因分析

存在上述问题的原因，既有政府采购相关领域专业性强，各种标准、规范要求多，项目期限时间短等客观因素，也有政府采购相关方的主观原因，主要体现在三个方面。

（一）采购人确定采购需求环节调查工作不足

采购需求应当明确实现项目目标的所有技术、商务要求，功能、质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素。在确定这些采购需求前，需要结合项目需求进行大量细致的调查，而一些采购人没有扎实开展需求调查工作，只是“走马观花”，选择的调查对象不具有代表性，甚至不足3个，没能深入了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，以及可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购的相关情况，导致无法提供清楚明了、表述规范、含义准确的采购需求。

（二）采购人未按《政府采购法》有关规定严格编制采购需求

部分采购人对主体责任认识不足，法规意识淡薄，为尽快执行采购任务，在提出采购需求时往往会走捷径，有的效仿类似模板或复制以往同类采购文件；有的完全不看项目实际需求，直接引用系列标准要求；有的推卸责任，把本该由自己通过市场调研形成采购需求当成“多此一举”，全权委托专家来做；有的甚至让意向供应商提出采购需求，而供应商为了自身利益，在提出采购需求时往往会按照自己的产品特点量身定做，提出有利于自己产品的技术规格，提高其他供应商参与竞争的门槛和难度，客观上形成了采购人以不合理的条件限制其他供应商的事实。

（三）编制采购需求的专业能力水准有欠缺

部分采购人政府采购经验不足，不知如何开展采购需求调查工作，一些采购单位的经办人员对采购的产品是外行，甚至使用都不清楚，更无法提出拟采购产品的技术参数、规格、服务要求；集中采购机构经办人员对前期采购人做的需求调查、论证等工作了解不够、信息不畅，同时因经办的项目多、时间紧，每天需要审核大量的数据参数等内容，会出现漏编、错编的现象，部分经办人员对某一品类项目的专业素养以及编制采购需求的经验、能力仍有不足。

三

对策建议

针对以上存在的问题和原因分析，要科学合理确定采购需求，提升采购透明度和采购效率，加大财政资金使用效益，推动经济高质量发展，集中采购机构可以着力从以下几个方面改进完善。

（一）参与试点项目采购需求调查和履约验收工作

以公开招标项目为例，在整个政府采购流程中，集中采购机构工作主要体现在项目委托、沟通修改采购需求、确认采购文件、组织开评标、发布采购公告等环节，而对采购需求调查、履约验收两个关键环节很少有深入的参与和了解，使得集中采购机构经办人员很难明白设置某些技术指标参数的真正原因，也不能通过履约验收验证前期需求设置合理与否，更不能在这两个环节中给予采购人督促和政策上的指导。集中采购机构应以不同品目试点项目为突破口，积极参与到项目需求调查、编制实施计划中，与采购人共同制订验收方案，严格按照采购需求和采购合同开展履约验收，逐步建立集中采购机构采购需求调查、履约验收工作规范，在项目全周期的“来龙去脉”中培养采购需求编审“专才”和“大家”，不断拓展服务范围，提升服务标准。

（二）加快推进数字化采购需求的标准体系建设

我国政府采购正在由重流程的“合规化”采购向着重需求的“专业化”采购转变，需要借力互联网、云计算、大数据的数字技术，促进采购需求标准体系建设。一方面，标准化是数字化建设的基础，要积极开展标准化建设，进一步调整细分不同品目采购文件范本，完善采购需求标准、评审体系标准和技术参数标准，建立统一的标准和规范；另一方面，加快推进“互联网+采购需求”建设，将各品目采购文件范本、技术参数进行数字化、结构化后嵌入政府采购信息化系统，在采购需求编制环节实现自动关联政策要求、行业标准、技术参数等内容，提高编制采购需求的准确性、便利性、时效性，减轻人工成本与工作压力，也为多维数据分析和审查监管提供有力的数据支撑。

（三）加强集中采购机构经办人员专业能力建设

通过多种渠道不断提升编制采购需求的业务能力，注重“请进来，走出去”，邀请主管部门和行业专家进行授课培训，深入了解不同货物品牌型号特点、易于形成倾向的指标，不同服务领域的资质要求、行业规则、质量标准等；到相关高校、科研院所、企业调研学习，熟悉科技前沿发展动态，了解市场竞争行情，开阔政府采购发展视野。注重储备“知识库”，将有代表性的采购需求分类存档，形成“需求案例”库，对重点难点和弹性指标，统一编制标准尺度，汇集成采购文件编制参考，供经办人员学习借鉴；将不允许使用的资质要求、评审指标、授权承诺等拟成“负面清单”，让经办人随时知道哪些可行、哪些不可行。注重“融合沟通”，对复杂的、有代表性的采购需求进行专题研究探讨，对项目前后段分开的采购项目，要开展前后段业务反馈会，互通有无，彼此促进；依工作实际情况定期进行业务轮岗，在加强内控建设的同时拓展、提升经办人员专业能力。

（四）切实助力采购人发挥主体责任

集中采购机构要加强政策把关，落实好各项政策功能，运用科学论证方式，帮助采购人确定采购需求；要通过使用大数据分析技术，对采购产品使用频率、维修频率、服务水准、应用效果、价格浮动等绩效产出情况进行测算、分析、比对，为采购人今后编制采购需求提供参考；要通过信息技术支撑，对确定采购需求的每一个环节和工作内容进行数据“留痕”，既便于采购人及时掌握项目进展情况，也便于进行动态管理和追踪问责；要发挥社会监督的力量，在法律允许的范围内加大采购需求信息公开力度，通过加强监督强化采购人主体责任意识，履行主体责任；要通过定期举办采购人培训班、座谈会、研讨会，以及通过微信公众号、工作群、云平台、电话等媒介，加强与采购人在业务层面的交流，同时将采购需求编制流程、业务规范等制成操作指南、演示视频、页面导引、一图看懂等，广泛宣传告知，增强采购人政策法规意识，助推采购人科学合理确定采购需求。

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